Las iniciativas de promoción del desarrollo suelen lograr impactos modestos, en gran medida debido al curso accidentado que las caracteriza. A menudo desatendemos un hecho obvio: al suscitar un cambio social inevitablemente se modifican los equilibrios políticos. Los planes de gestión de riesgos frecuentemente prestan muy poca atención a ello.

En sus inicios las hipótesis sobre el desarrollo sostenían que éste consiste en alcanzar ciertas metas de progreso económico y social. Se pensaba que lograr esos fines requería un esfuerzo considerable, pero que eran alcanzables. Luego la realidad demostró ser más complicada. Muchas de las metas no se alcanzaron, o se alcanzaron luego de muchísimos esfuerzos y tiempo. Más complejo aún, muchos de esos fines demostraron ser, fundamentalmente, medios: por ejemplo, la meta de una distribución equitativa del ingreso hoy la concebimos más como uno de los factores que contribuyen al desarrollo que como una consecuencia de éste: y si bien vemos sociedades igualitarias pobres, y sociedades ricas muy desiguales, la gran mayoría de las que alcanzaron estándares satisfactorios en equidad distributiva poseen las economías más prósperas.

A la luz de esa experiencia y de las reflexiones sobre ella, quedó al descubierto la complejidad del concepto de desarrollo. Esto llevó a que se fueran reemplazando teorías más o menos rudimentarias por otras que parten de reconocer la dificultad de aislar factores que conducen al bienestar colectivo. Las intervenciones de promoción del desarrollo que se inspiran por esos aprendizajes tienden a abarcar distintas dimensiones, volviéndose en algunos casos tan complejas como la misma realidad que pretenden modificar. Quizá la mayor evidencia de ello se encuentre en el exhaustivo detalle de metas que se descubre bajo el paraguas sutilmente simplificado de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Fruto también de esa complejidad se deriva una de las piedras basales de la gestión estratégica: las iniciativas para el desarrollo deben concebirse como experimentos, como tentativas de política. Nada asegura cómo habrá de ocurrir el cambio social deseado. Una teoría sobre las causas que originan el problema social a atender solo mostrará su capacidad explicativa al momento de llevarse a cabo el proyecto destinado a revertirlas.

Y si la complejidad hace que la suerte de los proyectos sea poco predecible, entonces quienes los impulsan deben aprender a lidiar con incertezas. Deben instruirse para gestionar en un entorno frágil e inestable. Ese es el tipo de entorno que acompaña los procesos de interacción política que inevitablemente suscita cualquier proyecto de cambio social. Un medioambiente social y político que debe estar bajo estudio antes y durante.

Toda iniciativa de desarrollo transita bajo el influjo de dos tipos diferentes de entornos que, si bien se relacionan mutuamente, conviene desagregar con fines analíticos: uno que se origina en procesos y tendencias de carácter general, que afectan en un todo a la sociedad, la economía, la política o el clima y la geografía en que se despliega el proyecto. Por ejemplo, la emergencia de la pandemia actual es un típico ejemplo de ello.

Además, existe otro entorno, uno que envuelve de forma más próxima al proyecto, gobernado por las lógicas de los actores e interesados que entran en contacto con el proyecto. Ellos reaccionarán de alguna manera por la sencilla razón de que serán afectados positiva o negativamente por la realización del proyecto, o por las consecuencias de su realización. La atención a este entorno resulta crucial, pues la mayoría de las veces, de allí provienen las amenazas más graves al éxito de la iniciativa. Los cambios de posición allí suelen ser rápidos y afectar en forma inmediata el curso de la intervención.

Un proyecto se concibe adoptando una serie de supuestos sobre cómo serán los comportamientos y reacciones de esos actores. A menudo esas conjeturas son implícitas, ni siquiera se enuncian o expresan en forma clara y precisa en la documentación, como suele demostrar una mirada rápida a los contenidos más que modestos que solemos destinar a la columna de supuestos en la mayoría de los proyectos elaborados con el enfoque de marco lógico.

Las causas a las cuales atribuir el cambio en las situaciones supuestas puede responder a circunstancias derivadas de la presencia o actuación del proyecto. También pueden deberse a factores que nada tienen que ver con la iniciativa, o sea, que sean independientes de su presencia o actuación.

Un ejemplo: imaginemos al gobernador de una administración provincial de un territorio donde las comunidades rurales y los pequeños pueblos poseen un servicio de agua potable autogestionado, pero con series falencias en su infraestructura. Imaginemos también que aparece una organización no gubernamental internacional de promoción del desarrollo para apoyarlos. Ella decide destinar una cantidad de recursos significativos para financiar sin cargo proyectos de mejoramiento de la infraestructura de los servicios de agua que administran las organizaciones comunitarias. La ONG inicia su proyecto visitando al gobernador, explicándole lo que desea hacer y solicitando su colaboración. El gobernador se entusiasma con la idea, ve que podrá mostrar frente a sus votantes que la ONG llega de su mano a hacer cosas útiles para ellos y se compromete a aportar apoyo logístico y administrativo a la iniciativa. La ONG comienza a trabajar, invitando a las organizaciones comunitarias que administran servicios de agua a presentar propuestas de obras que mejoren la calidad y capacidad de sus servicios. A poco de andar, el gobernador observa que el proyecto produce un efecto no previsto por él: se está efectuando de hecho un empoderamiento de esas iniciativas asociativas no estatales, lo que ocasiona el fortalecimiento de un actor independiente del poder político gubernamental, un actor que siempre aspiró a tener voz y voto en la definición de la política de agua a seguir en esa jurisdicción provincial. El gobernador cae en la cuenta así que la iniciativa rompe el equilibrio de poder en forma desfavorable para él, y la iniciativa carece de elementos para contrarrestar eso. Luego, en medio del proyecto, la gobernación retira poco a poco el apoyo comprometido en los proyectos dirigidos a aquellas organizaciones comunitarias cuyos líderes muestran mayor autonomía frente a la administración gubernamental, que son varios. El proyecto se encuentra así gravemente afectado en su consecución.

Ahora imaginemos el mismo proyecto, pero con un gobernador que cumple con sus compromisos y no ve el proyecto como una amenaza. Sin embargo, a poco de iniciarse la iniciativa, acontece una pandemia como la que estamos viviendo y las autoridades deben redirigir todos sus recursos al sistema de salud. También el proyecto se verá gravemente afectado en su consecución.

En este último caso, la amenaza se origina en el contexto general. En caso de la ONG, estamos ante una amenaza que se desata por la misma presencia del proyecto, y que surge del entorno más inmediato. Si hubiéramos hecho un análisis previo informado y realista de la situación, no habríamos tardado mucho en detectar el riesgo potencial que implica el cambio de posición del gobernador. Distinto sería en el caso del riesgo originado en la pandemia: difícilmente lo habríamos previsto.

Suele ser considerable la distancia entre cómo el proyecto supone que se comportará un determinado actor involucrado, y cómo luego éste efectivamente actúa. Las evaluaciones de impacto social (EIS), las realizadas durante la etapa comúnmente llamada “de preinversión” ayudan en mucho al respecto.

En cualquier caso, una revisión cuidadosa de esas situaciones, un mayor estudio de los actores involucrados, de sus expectativas e intereses, de la estructura de incentivos a la que responden, es la base firme desde donde comenzar a elaborar un plan de gestión de riesgos robusto.

Para saber más:

Capacitación sobre este tema: el curso corto del Banco Interamericano de Desarrollo Imprevistos e incertidumbre: manejo de riesgos en la gestión del desarrollo se encuentra basado en la aplicación práctica del enfoque mencionado en el artículo. La 13ª edición se encuentra abierta para postular y en este enlace https://wp.me/PbK07X-64 podrán acceder a las características del curso y a las indicaciones para aplicar a él.

Lectura: Vanclay, F., Esteves, A.M., Aucamp, I. y Franks, D. 2015. Evaluación de Impacto Social: Lineamientos para la evaluación y gestión de impactos sociales en proyectos (BID, trad.) Fargo, Dakota del Norte: Asociación Internacional para la Evaluación de Impactos (Obra original publicada en el 2015). Disponible en https://www.iaia.org/uploads/pdf/Evaluacion-Impacto-Social-Lineamientos.pdf

Imagen: Zorn, A. L. (1919) Balance. [Grabado] Dallas Museum of Art, EEUU. https://collections.dma.org/artwork/4129539