Que una persona tenga una cuenta bancaria no significa, necesariamente, que esté incluida en el sistema financiero. Buena parte de la distancia entre las dos cosas se juega en un lugar poco visible: el momento en que un equipo decide qué va a medir, sobre qué total y con qué regla. Este artículo recorre ese momento a partir de un ejercicio de diseño, y de las dudas que me dejó.

Imagen: Quentin Massys, El cambista y su mujer, 1514. El cambista pesa monedas en una balanza pequeña; su mujer aparta la vista del libro para seguir la operación. Pesar supone haber decidido antes qué cuenta y cuánto vale. Pero lo que más me interesa está en el espejo convexo del primer plano, donde se refleja alguien que está fuera del cuadro: lo que la mesa del cambista no alcanza a registrar. Todo sistema de indicadores tiene su espejo, y conviene saber qué queda reflejado en él.

Según la última edición del Global Findex, la encuesta del Banco Mundial que sigue el acceso de los adultos a los servicios financieros, en 2024 el 79 % de la población adulta del mundo tenía una cuenta en una institución financiera o en un proveedor de dinero móvil. Es un dato enorme si se lo compara con el de hace quince años, y dice bastante menos de lo que parece. Quien haya trabajado en un programa de este tipo conoce la cuenta que se abre para cobrar un subsidio y se vacía por completo el mismo día en que se acredita, mes tras mes, sin que nunca pase por ella otra operación; o la línea de crédito aprobada que el titular nunca llega a usar. Los dos casos cuentan como acceso. Si cuentan como inclusión es discutible.

La diferencia entre una cosa y la otra difícilmente la resuelva la estadística sola. Depende de una decisión que suele tomarse rápido, en una reunión de diseño o en la última hoja de un formulario: qué se va a medir, sobre qué total, con qué regla y cada cuánto. Hace poco tuve que pensar cómo sugeriría configurar el sistema de monitoreo y evaluación de un programa de inclusión financiera para micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) en varios países de América Latina. Era un ejercicio sobre el papel: el programa ya estaba en marcha, yo no tenía datos ni instituciones que los informaran, y la única obligación era decidir qué convendría medir y cómo. Esa desnudez tiene una ventaja, porque obliga a tomar cada decisión de manera explícita, así que quiero usar el recorrido para examinar una pregunta que excede al sector: ¿cómo se pasa de una palabra de política a un dato que se pueda medir, sin que en el camino se pierda lo que la palabra quería decir? Dudo que haya una respuesta general; el recorrido enseña, en todo caso, dónde mirar.

En artículos anteriores me ocupé de por qué los resultados para el desarrollo no se dejan ver fácilmente, y solo accedemos a ellos a través de sus señales, de cómo desagregarlos hasta volverlos observables y, hace pocas semanas, de qué hace confiable la lectura de una huella indirecta. Este artículo se detiene en el momento intermedio, el de la construcción del enunciado. La inclusión financiera sirve como caso por una virtud rara: es uno de los pocos campos donde los marcos internacionales recorrieron, en poco más de una década y a la vista de todos, pasos que en otros sectores suelen quedar implícitos.

Una palabra que hay que desarmar

El Banco Mundial entiende por inclusión financiera que personas y empresas tengan acceso a productos y servicios financieros útiles y asequibles, que respondan a sus necesidades y que se presten de manera responsable y sostenible. Leída con atención, la definición parece contener cuatro exigencias sucesivas: que el servicio esté disponible; que se use; que se ajuste a las necesidades de quien lo usa y se ofrezca en condiciones justas; y que mejore la situación de las personas y de las empresas. Cada exigencia supone la anterior, y ninguna garantiza la siguiente.

Los marcos de medición tardaron años en recorrer esa secuencia. La Alliance for Financial Inclusion, la red de bancos centrales y reguladores de países en desarrollo, definió en 2011 un conjunto básico de indicadores de acceso y uso: puntos de atención por cada diez mil adultos, adultos con cuenta de depósito, adultos con crédito en instituciones reguladas. Recién en 2016 publicó una guía para medir la calidad, con ocho subdimensiones que van de la asequibilidad al sobreendeudamiento. Y en 2021 un grupo de trabajo convocado por la Asesora Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la Financiación Inclusiva formuló el concepto de salud financiera, que desplaza la mirada hacia el resultado: la capacidad de una persona de afrontar sus finanzas cotidianas, absorber un imprevisto, perseguir metas y sentir confianza sobre su futuro.

Esa progresión coincide, casi término a término, con los niveles de una cadena de resultados. El acceso corresponde a lo que el programa entrega; las capacidades, al efecto inmediato; el uso y la calidad, al efecto final; el bienestar, al impacto. Y aquí aparece la primera decisión, que muchas veces se toma sin advertir que se está tomando: en qué eslabón se coloca el éxito. Un programa que informa el número de personas capacitadas o de líneas de crédito habilitadas está describiendo lo que hizo. Si presenta ese número como resultado, quizá esté poniendo la vara en el primer escalón. Digo quizá porque hay contextos, como el de un programa que arranca en un territorio donde no existía ninguna oferta, en los que la sola disponibilidad del servicio ya es un cambio. Lo que me inquieta es cuando ese primer escalón se vuelve el único.

Lo vi de cerca, lejos del sector financiero, trabajando con un equipo municipal en la formulación de sus indicadores. El programa alimentario informaba mes a mes las raciones entregadas y las familias atendidas; el de empleo, los talleres dictados y las personas capacitadas. Los números estaban prolijos y al día, y todos en la mesa los llamaban resultados. Cuando pregunté qué había cambiado en esas familias después de un año de raciones, o cuántas de las personas capacitadas habían conseguido trabajo, se hizo un silencio que conozco bien. Nadie lo había medido, porque el sistema se había diseñado para registrar lo que el municipio hacía. Cada dato era cierto y respondía a otra pregunta. Creo que nadie le había planteado la pregunta a ese equipo en el momento en que todavía era barato responderla. Ese silencio, que me encontré en más equipos de los que esperaba, es para mí el mejor argumento para tomarse en serio la primera decisión.

El enunciado se construye por pasos

Tomemos la segunda exigencia, el uso. En una reunión de diseño, el indicador aparece primero como una frase: “MIPYMES que usan el crédito”. Cualquiera la entiende, pero no estoy seguro de que alguien pueda medirla, porque casi todas las palabras que contiene admiten más de una lectura. El trabajo de definición consiste en cerrar esas lecturas una por una, sabiendo que cada cierre es una elección y no la única posible.

El primer paso fija el ámbito: ¿usan el crédito dónde? Si el programa opera en varios países, el indicador se mide en cada uno y se agrega después. El segundo paso fija la población y el denominador, y es el paso donde, en los sistemas que conocí, más se equivocan los equipos. “MIPYMES que usan el crédito” puede leerse sobre el total de MIPYMES del país, sobre las que el programa se propuso alcanzar o sobre las que efectivamente accedieron a un producto. Solo la última lectura mide el uso; las otras dos miden, disfrazada, la cobertura. El tercer paso fija el estándar, esto es, qué se entiende por usar: ¿alcanza con un movimiento? ¿Con un desembolso? En el ejercicio que mencioné propuse al menos tres operaciones en los últimos seis meses, conforme al destino declarado al solicitar el crédito. Tres y no dos, seis y no doce: los umbrales son defendibles y a la vez arbitrarios, y me parece más honesto reconocerlo que presentarlos como si vinieran dados. El cuarto paso fija el plazo: al cierre de cada semestre calendario.

La cláusula sobre el destino, en el tercer paso, merece una advertencia aparte: agrega una exigencia de adecuación (que el crédito se use para lo que se pidió) que es de otra índole que la del uso, y un crédito productivo que termina pagando el techo de la casa quedaría fuera del conteo aunque su titular lo haya usado hasta el último peso. Es una decisión legítima para un programa que financia inversión productiva, siempre que se sepa que se la está tomando, porque hasta una condición de una línea mezcla decisiones de distinto tipo.

El enunciado que resulta es largo y poco elegante, y es el primero de la serie que puede medirse: porcentaje de MIPYMES beneficiarias que utilizan efectivamente el producto financiero al que accedieron, en cada país, medido sobre el total de MIPYMES que accedieron al producto en ese país, entendiéndose por utilización efectiva al menos tres operaciones en los últimos seis meses conforme al destino declarado, al cierre de cada semestre calendario. Entre la frase inicial y esta hay cuatro decisiones, y cada una podría haberse tomado de otra manera. Lo que importa es que quedaron tomadas y escritas, y que alguien pueda discutirlas después.

De esas cuatro, la que fija el estándar merece un nombre propio. En la ficha técnica del indicador la llamo condición: la regla explícita y verificable que determina cuándo un caso cuenta. Es el campo que más contribuye a que los datos sean comparables entre países y entre años, porque las definiciones nacionales de MIPYME difieren en los criterios (empleo, ventas, activos) y en los umbrales; la Corporación Financiera Internacional (IFC), por ejemplo, exige que se cumplan dos de tres. Un sistema regional necesita una regla común o, al menos, registrar cada adaptación con su justificación en ese campo. Cuando alguien, dos años después, pregunte por qué el dato de un país no se parece al de su vecino, la respuesta tiene alguna chance de estar en la condición. Fuera de ella, no sé dónde buscarla.

Cuando el indicador manda

Hasta aquí la definición podría parecer un asunto de precisión, un trabajo de relojero que mejora la calidad del dato. Hay una razón más fuerte para tomársela en serio: los indicadores describen conductas y, a la vez, las orientan. Lo que se mide tiende a volverse objetivo, y lo que se vuelve objetivo se persigue, a veces con más entusiasmo del que el diseño había previsto.

Una meta de volumen de crédito colocado es el ejemplo que más se cita. Formulada sin denominador y sin ninguna mirada sobre la calidad de la cartera, puede empujar a las instituciones a colocar, y colocar rápido, en los mismos segmentos que el programa se proponía proteger. El sector aprendió esto a un costo alto: al analizar las crisis de reembolso que sacudieron a las microfinanzas de Nicaragua, Marruecos, Bosnia y Pakistán hacia 2008 y 2009, el CGAP, el centro de investigación sobre inclusión financiera alojado en el Banco Mundial, encontró un patrón común de crecimiento acelerado de la cartera, competencia por los mismos clientes y préstamos múltiples que los sistemas de información de las instituciones no alcanzaban a ver. Las personas con créditos en varias instituciones a la vez, las cuotas que se llevan una parte del ingreso mayor de la calculada y la cartera que se deteriora cuando el programa ya cerró son, desde entonces, un riesgo documentado. El indicador de colocación habrá cumplido su meta. Que el programa haya producido, en parte, el daño que quería evitar es una posibilidad que conviene tener a la vista desde el diseño.

La regla que se desprende es tan sencilla de enunciar como fácil de olvidar: ninguna meta de colocación de crédito debería ir sola. La acompañan, como mínimo, la mora del segmento, la proporción de clientes con deudas en más de una institución y la relación entre el servicio de la deuda y los ingresos. Funcionan como contrapeso. ¿La lección vale fuera del sector? Me inclino a pensar que sí: cualquier meta de cantidad (beneficiarios, prestaciones, hectáreas, kilómetros) parece necesitar un indicador de calidad que la proteja de sí misma, y definirlo sería parte de definir la primera. Dejo la pregunta abierta para quien trabaje en otros campos.

Lo que no se deja ver

El caso se complica cuando el programa trabaja por dos vías: llega directamente a personas y empresas, con educación financiera o acompañamiento, y a la vez fortalece a las instituciones financieras que las atienden, para que lleguen mejor y sigan llegando después de que el programa cierre. En la segunda vía las instituciones son, al mismo tiempo, quienes implementan y quienes cambian, y el cambio que se espera de ellas tiene nombre propio: “institución fortalecida”, una expresión sencilla que llama a engaño. Admite lecturas distintas en cada país, y hasta en cada oficina de un mismo país. Para convertirla en un indicador hay que desarmarla en dimensiones y buscar, en cada una, alguna manifestación observable, con la conciencia de que ninguna manifestación agota la dimensión.

En este punto el sector vuelve a ofrecer una ventaja: existe un árbol dimensional reconocido, los Estándares Universales de Desempeño Social y Ambiental que promueve Cerise+SPTF, la red del sector que los administra. Siete dimensiones (estrategia, gobernanza, diseño de productos centrado en el cliente, protección del cliente, desarrollo responsable del personal, crecimiento y ganancias responsables, gestión del desempeño ambiental), cada una con prácticas verificables y una herramienta de auditoría que muchas instituciones ya aplicaron. Donde ese árbol existe, el trabajo de definición empieza con media tarea hecha. Donde no existe, que es lo habitual en la gestión pública, hay que construirlo: sentarse con quienes conocen el terreno y preguntarse en qué se nota, en la práctica cotidiana, que una institución está más fuerte que antes. Esa conversación suele ser más larga y más rica que el árbol que produce.

Pero incluso con el árbol a mano, la definición se juega en un lugar más humilde: el formulario. El ejemplo más claro que conozco está en la dimensión de género. Un programa que se propone mejorar el acceso de las empresas dirigidas por mujeres necesita antes decidir qué es una empresa de mujeres. La IFC considera como tal a la que tiene al menos 51 % de propiedad femenina, o al menos 20 % con una mujer en un cargo ejecutivo superior y, cuando existe directorio, al menos 30 % de mujeres en él. Los registros de las instituciones financieras, en cambio, suelen consignar una sola cosa: quién firmó el crédito. En una MIPYME familiar, la persona que figura como titular, la que dirige el negocio y la que controla los ingresos pueden ser tres personas distintas, y con frecuencia lo son. Si el instrumento de captura no distingue titularidad, dirección y control, el dato desagregado por sexo dirá algo, aunque probablemente no lo que el programa necesita saber. Y ya no habrá forma de recuperarlo, porque al análisis el dato llega agregado. La definición del indicador se resuelve, en última instancia, en las casillas del formulario que llena un oficial de crédito en una sucursal, y me temo que ese es el lugar donde menos se la piensa.

Quién produce el dato

Queda una decisión más, que rara vez aparece en los manuales. Cuando el programa trabaja a través de las instituciones, la entidad que informa cuántos de sus clientes utilizan efectivamente el crédito es la misma cuya solidez se está evaluando. Es fuente del dato y sujeto de la medición, las dos cosas a la vez. Nadie supone mala fe. Basta con que el incentivo exista para que el dato pueda inclinarse, y no siempre es fácil saber si lo hizo. Al diseñar sobre el papel, este fue el punto que más me costó resolver, porque cualquier control que se agregue lo termina ejecutando alguien que también tiene un interés en el resultado.

El sistema tendría que declarar, para cada indicador, en qué carácter interviene la institución, y prever alguna validación cruzada allí donde los dos roles se superponen: registros de otra fuente, una verificación por muestra, un tercero con intereses distintos. Hay además un recurso que me resulta más interesante que el control, porque cambia la relación de la institución con su propio dato: devolverle a cada una su serie, junto con su posición respecto del promedio anonimizado del conjunto. Quien provee la información pasa a ser usuario de la información. Y quien usa un dato para compararse con otros adquiere, sin que nadie se lo pida, algún interés en que ese dato sea bueno. En el mejor de los casos, convierte el problema en un problema compartido, que sigue siendo un problema. Si alguien conoce una salida más limpia, me interesa saberla.

La ficha como memoria

Todas estas decisiones terminan en un mismo lugar: la ficha técnica del indicador. Ahí quedan el eslabón donde se colocó el éxito, el denominador, la condición, los indicadores que acompañan y el carácter en que interviene cada fuente. La que uso tiene doce campos, más dos de correspondencia con los criterios de evaluación de la OCDE y con las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Vista desde afuera, parece un formulario administrativo. Vista desde el trabajo que la produjo, la entiendo de otra manera: como el registro de las decisiones que un equipo tomó cuando todavía podía tomarlas, y quizá la única memoria que quede de ellas cuando el equipo cambie.

Si tuviera que reducir el recorrido a unas pocas preguntas para llevar a cualquier programa, serían estas. ¿En qué eslabón de la cadena colocamos el éxito, y por qué ahí? ¿Sobre qué total medimos, y qué regla decide cuándo un caso cuenta? ¿Qué indicador de calidad protege a nuestra meta de cantidad? ¿Qué tiene que registrar el formulario para que el dato diga lo que necesitamos? ¿Quién informa el dato con el que lo vamos a evaluar, y qué gana o pierde con el resultado? Tengo la impresión de que formularlas antes de empezar a medir cambia bastante lo que se termina midiendo, y de que el momento para hacerlo pasa rápido.

Estas preguntas ocupan un lugar central en el curso-taller Indicadores: indicios y señales para tomar decisiones en la gestión del desarrollo, donde cada participante toma un resultado de su propia iniciativa, lo desagrega en dimensiones y construye, en diálogo con colegas, los enunciados que permiten seguirlo. Es un oficio que se aprende discutiendo un denominador con alguien que conoce el terreno mejor que uno.

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Referencias

Alliance for Financial Inclusion. (2011). Measuring financial inclusion: Core set of financial inclusion indicators (Guideline Note 4). https://www.afi-global.org/

Alliance for Financial Inclusion. (2015). SME financial inclusion indicators base set (Guideline Note 16). https://www.afi-global.org/

Alliance for Financial Inclusion. (2016). Indicators of the quality dimension of financial inclusion (Guideline Note 22). https://www.afi-global.org/

Banco Mundial. (2025). The Global Findex Database 2025. https://www.worldbank.org/en/publication/globalfindex

Cerise+SPTF. (2022). Universal Standards for Social and Environmental Performance Management: Implementation guide. https://cerise-sptf.org/

Chen, G., Rasmussen, S. y Reille, X. (2010). Growth and vulnerabilities in microfinance (Focus Note 61). CGAP. https://www.cgap.org/research/publication/growth-and-vulnerabilities-in-microfinance

Corporación Financiera Internacional (IFC). (s. f.). Definitions of targeted sectors. https://www.ifc.org/

UNSGSA Financial Health Working Group. (2021). Financial health: An introduction for financial sector policymakers. https://www.unsgsa.org/