Una organización puede producir exactamente aquello que había previsto y, aun así, no conseguir el cambio que buscaba. Estas notas surgen de un trabajo con un municipio latinoamericano y exploran por qué representar la trayectoria de la acción pública no alcanza: hace falta, además, poder explicar por qué esperamos que esa trayectoria funcione.

Imagen: Piet Mondrian, Broadway Boogie Woogie, 1942–1943. Mondrian pintó una ciudad sin jerarquías: ningún elemento manda sobre los demás y el sentido surge de las relaciones entre todos ellos. La acción pública, en cambio, solemos representarla como una cadena, una secuencia ordenada que va de los recursos a los resultados. Basta acercarse a un problema real —la empleabilidad, la vulnerabilidad social, la recuperación de un territorio— para que esa secuencia se parezca menos a una cadena y más a esta trama de aportes simultáneos. ¿Qué consecuencias tiene gestionar una trama como si fuera una secuencia?

Hay preguntas que una organización pública puede pasar años sin hacerse. Una de ellas parece sencilla: ¿qué producimos para la ciudadanía?

Hace algún tiempo, durante un trabajo de consultoría con un municipio latinoamericano, en el marco de un programa apoyado por CAF – Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe, me tocó acompañar un proceso de revisión de la gestión que comenzó precisamente con esa pregunta. La respuesta no era tan sencilla como podía parecer. Muchas áreas tenían equipos, presupuesto, actividades y una larga lista de tareas realizadas; sin embargo, cuando se les pidió precisar qué entregaban efectivamente a la ciudadanía, para quién y con qué propósito, aparecieron dificultades importantes. Aunque trabajaban mucho la organización no había construido una representación suficientemente clara de cómo su trabajo cotidiano contribuía a producir los cambios que buscaba generar en la ciudad.

Ese episodio me llevó a una cuestión que, aunque surgió en un municipio particular, aparece en muchas administraciones públicas de América Latina y el Caribe: ¿cómo puede una organización pública saber si lo que hace realmente contribuye a producir los cambios que pretende lograr?

Responderla exige algo más que administrar mejor los recursos disponibles. Exige desarrollar la capacidad de comprender cómo las decisiones, los bienes y servicios públicos y las intervenciones municipales contribuyen a producir valor para la ciudadanía. Y aquí aparecen dos conceptos que suelen abordarse por separado, pero que están estrechamente relacionados: la cadena de valor público y la teoría del cambio.

Del presupuesto a lo que la organización produce

Una administración pública puede conocer con bastante precisión cuánto dinero tiene disponible, cuánto ejecutó y qué actividades realizó. Pero ninguna de esas cosas responde por sí sola a una pregunta fundamental: ¿qué produjo con esos recursos?

Durante aquella consultoría, uno de los primeros pasos consistió en identificar cuál era la cartera de bienes y servicios que producía cada una de las áreas municipales. El cambio parece pequeño. Un área puede describir su trabajo como «dictar talleres»; el enfoque por resultados obliga a formularlo como «talleres dictados». La diferencia es sustantiva: una actividad describe lo que la organización hace, mientras que un producto permite comenzar a precisar qué bien o servicio entrega efectivamente a alguien. Ese desplazamiento es fundamental porque permite ordenar la relación entre los recursos que utiliza una organización, las actividades que realiza y los bienes y servicios que produce.

Es allí donde comienza a adquirir sentido la cadena de valor público. La entiendo como una representación de cómo los recursos y capacidades de una organización se transforman, mediante determinadas actividades y procesos, en bienes y servicios que pretenden generar resultados valiosos para la ciudadanía. Sotelo Maciel (2008) la propuso, precisamente, como un principio ordenador capaz de evitar que la planificación, el presupuesto y la evaluación terminen trabajando con lógicas incompatibles entre sí.

Más que ordenar información presupuestaria, se trata entonces de hacer visible la trayectoria que va desde lo que una organización utiliza y hace hasta aquello que pretende producir en la sociedad. Pero aquí aparece un problema decisivo.

Producir no es lo mismo que transformar

Una organización puede producir exactamente aquello que había previsto y, sin embargo, no conseguir el cambio que buscaba. Un municipio puede completar todos los talleres de un programa, entregar todos los materiales previstos o atender a todas las personas que esperaba atender, y nada de eso significa necesariamente que esas personas hayan adquirido nuevas capacidades, modificado determinadas prácticas o mejorado sus condiciones de vida. Contar bien lo que se produce es necesario, pero no alcanza.

El paso siguiente consiste en preguntarse qué relación esperamos que exista entre aquello que producimos y los cambios que queremos generar. ¿Qué situación queremos transformar? ¿Qué cambios deberían producirse primero para que otros puedan ocurrir después? ¿Por qué creemos que nuestros bienes y servicios contribuirán a esos cambios? ¿Qué supuestos estamos haciendo acerca de esa relación?

Aquí es donde la teoría del cambio complementa y profundiza la cadena de valor público. La cadena muestra la trayectoria de la acción pública; la teoría del cambio nos ayuda a construir y examinar la explicación que sostiene esa trayectoria, haciendo explícitos los vínculos causales, los supuestos y las condiciones necesarias para que la transformación ocurra. Carol Weiss (1995), a quien suele atribuirse la formulación inicial del enfoque, sostenía que muchos programas sociales fracasan no porque se implementen mal, sino porque la teoría que los sostiene es débil, y que rara vez alguien se detiene a examinarla. La distinción importa por una razón práctica: una cadena puede estar impecablemente formulada y, aun así, descansar sobre conjeturas que nunca fueron discutidas.

Cuando los resultados no caben en el organigrama

Durante el trabajo con aquel municipio apareció además otra dificultad habitual: los problemas que las administraciones necesitan abordar rara vez respetan los límites del organigrama. La empleabilidad puede requerir capacitación, intermediación laboral, desarrollo productivo y articulación con empresas. La reducción de la vulnerabilidad social puede involucrar servicios sociales, salud, educación, vivienda y seguridad. La recuperación de un territorio puede exigir infraestructura, regulación, servicios y participación comunitaria.

Entonces aparece una pregunta diferente: si el resultado que queremos producir es transversal, ¿cómo debería organizarse la acción del municipio para contribuir a producirlo?

Es el momento en que la imagen de la cadena empieza a quedar corta y la acción pública se parece más a la retícula que pintó Mondrian: aportes simultáneos que no admiten un orden jerárquico y que solo adquieren sentido por las relaciones que los articulan. Los productos de dependencias diferentes pueden constituir contribuciones complementarias a un mismo resultado, y la teoría del cambio permite analizar precisamente esa relación: qué cambios necesita producir cada actor y cómo se articulan esos cambios para que pueda ocurrir una transformación mayor.

El problema no termina cuando construimos la cadena

Hay una última dificultad, y es la más incómoda. Una organización puede construir excelentes cadenas de valor, formular teorías del cambio y definir indicadores, y continuar gestionando exactamente como antes. Eso ocurre cuando la información producida no modifica las decisiones.

Conviene decirlo con franqueza, porque es una objeción que escucho a menudo y que me parece justa: buena parte de las teorías del cambio que circulan en el campo del desarrollo no se elaboraron para pensar, sino para cumplir un requisito. Se construyen retrospectivamente, para justificar aquello que la organización ya venía haciendo. Se dibujan como secuencias lineales que difícilmente representan la complejidad de los procesos sociales. Y una vez aprobado el documento, nadie vuelve a mirarlas. Vogel (2012), al revisar el uso del enfoque en la cooperación internacional, encontró exactamente esa distancia entre su potencial analítico y la práctica extendida de tratarlo como un producto documental; Rogers (2008) advirtió, por su parte, que aplicar un modelo causal simple a una intervención compleja puede producir una representación tranquilizadora y equivocada.

No creo que esto invalide el enfoque. Creo que señala la condición bajo la cual resulta útil: una teoría del cambio sirve cuando se la trata como una hipótesis de trabajo y no como un documento de respaldo.

Por eso, durante aquel proceso también trabajamos sobre la relación entre las metas físicas, la ejecución presupuestaria y la información necesaria para conducir los programas. La lógica es sencilla: puede ocurrir que un programa esté ejecutando su presupuesto de acuerdo con lo previsto pero produzca menos bienes o servicios de los comprometidos, y también puede suceder lo contrario. En ambos casos el dato relevante no es solamente cuánto se gastó, sino qué nos está diciendo esa información acerca de la trayectoria que habíamos previsto y qué deberíamos hacer a partir de ella.

Si hemos explicitado cómo esperamos que se produzca una transformación, podemos utilizar el seguimiento no solo para verificar si cumplimos actividades, sino para preguntarnos dónde se está interrumpiendo la lógica que esperábamos que condujera al resultado. Quizás el producto no se está entregando como estaba previsto. Quizás se entrega, pero no está produciendo el cambio esperado. Quizás cambió una condición del contexto. O quizás nuestra propia explicación causal era demasiado optimista. En todos esos casos la teoría del cambio deja de ser un esquema elaborado al comienzo de un proyecto y se convierte en una hipótesis que puede revisarse a medida que aprendemos.

Una capacidad más importante que cualquier instrumento

Aquella experiencia municipal todavía está en proceso. No permite afirmar que exista un modelo terminado ni que las herramientas adoptadas vayan a resolver por sí mismas los problemas de gestión. Pero sí dejó para mí una conclusión.

Una organización pública orientada a resultados necesita algo más que un presupuesto, indicadores o sistemas de seguimiento. Necesita construir la capacidad de conectar recursos, actividades, productos, resultados y cambios valiosos para la ciudadanía; y necesita, además, poder explicar por qué espera que esa secuencia funcione. Ése es, en buena medida, el aporte de la teoría del cambio: no consiste en dibujar una cadena de resultados, sino en hacer explícita una explicación sobre cómo esperamos que nuestras decisiones contribuyan a transformar una situación, identificar los supuestos que la sostienen y utilizar la evidencia para revisarla cuando sea necesario.

Una prueba de cinco minutos

Quien quiera comprobar hasta qué punto esto es sencillo puede hacer un ejercicio breve. Pensar en una iniciativa de la que sea responsable y escribir, en no más de cuatro o cinco líneas, por qué espera que aquello que produce genere el resultado que persigue. Sin diagramas. Sin matrices. Solo la explicación, redactada de corrido.

Cuando propongo este ejercicio suele ocurrir lo mismo. Las dos primeras líneas salen sin dificultad, porque describen lo que la iniciativa hace. La tercera empieza a costar. Y en algún punto aparece un «porque la gente, al recibir esto, va a…» que nadie había discutido nunca: un supuesto acerca del comportamiento de las personas, de la disposición de otro organismo o de la estabilidad del contexto que la iniciativa da por descontado y del cual, sin embargo, depende todo lo demás.

Ese supuesto no figura en el presupuesto ni en el tablero de indicadores. Suele ser, además, el lugar exacto donde los programas se interrumpen.

Por eso, cuando una organización necesita mejorar su gestión orientándola hacia resultados, una de las preguntas más productivas que podemos hacernos es, además de qué estamos haciendo, por qué creemos que lo que estamos haciendo puede producir el cambio que buscamos.

La pregunta parece sencilla. Responderla con rigor, en cambio, obliga a poner por escrito conjeturas que la organización venía sosteniendo sin examinar, y a admitir que algunas no resisten una conversación de media hora entre colegas. Sospecho que ahí, más que en cualquier instrumento, está el verdadero trabajo.

Me interesa saber cómo lo resuelves tú, el colega que está leyendo estas notas. Cuando trabajasta sobre una iniciativa propia, ¿cuál fue el supuesto que dabas por evidente y resultó ser el más frágil de toda la explicación?

Llevar la pregunta a una iniciativa concreta

Muchas de estas cuestiones ocupan un lugar central en el curso-taller sobre Teoría del Cambio del Programa Efectividad en la Gestión del Desarrollo, donde cada participante trabaja sobre una iniciativa de interés profesional: explicita su lógica de transformación, construye su cadena de resultados, identifica los supuestos que la sostienen y reconoce qué evidencias necesitaría para saber si está avanzando.

Lo que hace el curso, más que enseñar una herramienta, es someter esas explicaciones a la mirada de otros. Cuando alguien presenta la cadena de resultados de su programa ante colegas de distintos países y sectores —un ministerio, un municipio, una organización de la sociedad civil, un organismo internacional—, el supuesto que parecía evidente deja de serlo casi de inmediato. Alguien pregunta por qué la población destinataria haría aquello que el programa espera. Alguien más señala que en su país esa articulación entre áreas nunca terminó de funcionar. Mi tarea allí consiste menos en ofrecer respuestas que en sostener esas preguntas el tiempo suficiente para que produzcan un cambio en el diseño.

Es también el motivo por el cual estos ensayos y el Programa se alimentan mutuamente: varias de las objeciones que aparecen en este artículo surgieron en esos encuentros, y no en una consultoría.

Conocé el curso-taller sobre Teoría del Cambio, certificado por el Banco Interamericano de Desarrollo  [enlace a la página del BID]

Referencias

Rogers, P. J. (2008). Using programme theory to evaluate complicated and complex aspects of interventions. Evaluation, 14(1), 29–48.

Sotelo Maciel, A. J. (2008). La relación planificación-presupuesto en el marco de la gestión orientada a resultados. Revista del CLAD Reforma y Democracia, (40).

Vogel, I. (2012). Review of the use of «Theory of Change» in international development. Department for International Development (DFID).

Weiss, C. H. (1995). Nothing as practical as good theory: Exploring theory-based evaluation for comprehensive community initiatives for children and families. En J. Connell, A. Kubisch, L. Schorr y C. Weiss (eds.), New approaches to evaluating community initiatives (pp. 65–92). The Aspen Institute.

Imagen

Piet Mondrian, Broadway Boogie Woogie (1942–1943). Óleo sobre lienzo. Museum of Modern Art (MoMA), Nueva York.

Para ampliar

CAF – Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe.