Decimos que un proyecto de desarrollo debe ser eficaz, eficiente, equitativo y sostenible como si todos entendiéramos lo mismo por cada una de esas palabras. No es así. Cada uno de esos cuatro criterios admite varias lecturas. Los actores involucrados en una iniciativa suelen ser muchos y heterogéneos en intereses y expectativas, y la lectura que cada uno adopta dice mucho sobre lo que espera del proyecto. Para quien hace el seguimiento de una iniciativa desde adentro, saber con qué vara mide cada uno de los socios es tan importante como medir.

Hace unos años analicé una campaña de vacunación en la que el gobierno regional distribuía las dosis entre los municipios y cada municipio, a su vez, entre sus centros de salud. Todos coincidían en que la distribución debía ser equitativa. El desacuerdo empezó cuando hubo que decir qué significaba eso. Para el gobierno regional, equidad era repartir en proporción a la población de cada localidad. Para el municipio, esa regla era insuficiente: quería que la proporcionalidad llegara al nivel de los barrios, porque sabía que un barrio con más niños podía quedar peor servido que otro con menos. Unas semanas después, cuando las dosis ya estaban en los centros, la preocupación del municipio cambió otra vez: ahora quería saber si las vacunas se estaban aplicando, porque algunos vecindarios eran menos propensos a llevar a sus hijos a vacunar. La misma palabra, equidad, había significado tres cosas distintas en dos meses, según quién la usara y en qué momento.

Esa experiencia me volvió a la cabeza al releer un documento de trabajo que publicó en el INDES, hace un cuarto de siglo, Karen Mokate. Ella fue la persona que en aquella época, y desde el Banco Interamericano de Desarrollo, me apoyó decididamente para que me involucrara en los temas que tanto me gustan y hoy me traen aquí. Dudo haberle expresado con claridad mi infinita gratitud. Su escrito lleva como título una pregunta: Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: ¿qué queremos decir? Su tesis es que esos cuatro términos, que usamos como si fueran unívocos, no lo son. Cada uno admite varias interpretaciones, y la que adopta cada actor expresa sus valores, su función y sus intereses. Por eso proponía negociar explícitamente qué se entiende por cada criterio antes de juzgar un programa. Veinticinco años después, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, que fija los criterios con que se evalúa la cooperación internacional, llegó a una conclusión parecida por otro camino: al revisar sus criterios en 2019 escribió como primer principio de uso que deben «contextualizarse», y como segundo, que no deben aplicarse «de forma mecánica».

Lo que sigue son tres casos en los que esa ambigüedad cambia lo que un equipo gestor tiene que mirar.

Lo más barato no es lo más eficiente

La eficiencia es el criterio que parece más técnico y menos discutible: lograr los resultados al menor costo. Pero la palabra costo esconde una decisión. Si costo es solo lo que figura en el presupuesto, la eficiencia se reduce a una división. Mokate proponía otra cosa: un costo es «el desgaste o el sacrificio de un recurso, tangible o intangible». El tiempo que los beneficiarios pierden en una fila es un costo. La confianza de una comunidad que se gasta cada vez que se le promete algo que no llega es un costo. La legitimidad de un equipo que impone una decisión sin consultar es un costo, y suele cobrarse con intereses más adelante. Nada de eso aparece en la planilla, y todo eso hay que pagarlo.

Hay una segunda trampa, más simple. No se puede ser eficiente en hacer cosas si éstas no logran su cometido. Un producto entregado a bajo costo que no genera el efecto buscado no es eficiente: es barato. El CAD lo dijo con otras palabras en su revisión: «la intervención más barata puede no ser necesariamente la mejor opción si no genera los beneficios adecuados». Y agregó algo que para quien implementa es un alivio: entregar «a tiempo» significa dentro del plazo previsto «o adaptado razonablemente a las exigencias de un contexto en evolución». Un retraso que responde a un ajuste de estrategia lejos de ser una ineficiencia, se transforma en un logro de gestión.

Equitativo según qué se mida

Volvamos a las vacunas. El desacuerdo entre el gobierno regional y el municipio no era un malentendido: era una diferencia sobre igualdad de qué. Esa es la pregunta que Amartya Sen puso en el centro del debate en 1979, y que Mokate retoma para las políticas sociales. Igualdad de acceso al servicio, igualdad en la cantidad que recibe cada uno, igualdad en el resultado que se obtiene o igualdad en la capacidad de aprovecharlo, todas ellas, no son lo mismo. Un programa puede ser equitativo en el primer sentido y profundamente inequitativo en el cuarto. El gobierno regional medía insumos; el municipio, primero medía acceso y después uso. Ninguno estaba equivocado. Cada uno miraba dimensiones distintas de aquello que quizá fuera el mismo resultado.

Para el monitoreo, esa distinción es una guía práctica. No alcanza con preguntar si el programa llega a todos los segmentos de la población. Hay que decidir en qué nivel se va a mirar la brecha entre los mejor y los peor situados, y ese nivel se mueve a medida que el proyecto avanza. La revisión de 2019 del CAD lo incorporó a la propia definición de eficacia, que ahora incluye «los resultados diferenciados entre grupos». Un proyecto que cumple sus metas agregadas sin llegar a quienes más lo necesitan ya no cuenta como plenamente eficaz.

Una sostenibilidad que casi nunca se verifica

El tercer criterio es el que más promesas acumula y menos comprobaciones recibe. Casi todo proyecto se califica como «probablemente sostenible» en su evaluación de cierre. Jindra Cekan y Susan Legro revisaron qué pasa después y encontraron que menos del 1 % de los proyectos de desarrollo recibe una evaluación posterior al retiro de los recursos, que es el único momento en que la sostenibilidad puede observarse de verdad. La calificación de cierre es una conjetura que nadie vuelve a mirar.

Aquí el equipo que implementa tiene una ventaja que ningún evaluador externo tiene. Durante la implementación es posible ver los indicios: si la comunidad mantiene lo que recibió cuando baja el acompañamiento, si la institución local empieza a presupuestar lo que antes financiaba el proyecto, si el servicio sigue usándose cuando dejan de insistir. El CAD desagrega hoy la sostenibilidad en cinco capacidades que deben sostener los beneficios en el tiempo: financiera, económica, social, ambiental e institucional. Cada una se puede convertir en una pregunta de seguimiento. A su vez, cada una tiene un actor en la coalición implementadora que la ve mejor que los demás. El organismo financiador ve la capacidad financiera; la organización de base ve la social; el gobierno local, la institucional. También aquí, varas distintas para un mismo criterio.

Con qué vara mide cada uno

No tenemos una medida común para la eficacia, la eficiencia, la equidad ni la sostenibilidad, y a diferencia del metro, nadie va a imponerla por decreto. Tal vez no convenga tenerla. Lo que sí podemos hacer, cuando diseñamos el proceso de seguimiento de una iniciativa, es preguntar a cada actor qué entiende por cada criterio y en qué momento del proyecto le importa observarlo. Las respuestas rara vez coinciden. Esa falta de coincidencia no es un obstáculo que haya que resolver antes de empezar. Es, en buena medida, la materia prima de la función gerencial de monitoreo. Las preguntas que orientan el seguimiento de un proyecto brotan de esa fuente: de comprender con qué vara mide cada uno, en cada una de las dimensiones de la iniciativa que el equipo gestor necesita interpelar.

Queda una pregunta que me gustaría discutir con quienes gestionan proyectos: cuando dos actores de la misma coalición sostienen lecturas incompatibles de un criterio, ¿el proceso de monitoreo debe elegir una, registrar las dos o hacer visible el desacuerdo?

Muchas de estas cuestiones, en particular cómo formular las preguntas que estructuran el seguimiento de un proyecto desde la perspectiva de cada actor, son las que trabajamos con mayor profundidad en el curso-taller Proceso Gerencial de Monitoreo y Evaluación, cuya próxima edición se describe en la página del curso en el sitio del BID.

Referencias

Cekan, J., & Legro, S. (2022). Can we assume sustained impact? Verifying the sustainability of climate change mitigation results. En J. I. Uitto & G. Batra (Eds.), Transformational change for people and the planet (pp. 103–120). Springer. https://doi.org/10.1007/978-3-030-78853-7_8

Mokate, K. M. (2001). Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: ¿qué queremos decir? (Documentos de Trabajo I-24). Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, Banco Interamericano de Desarrollo. publications.iadb.org

OCDE. (2020). Mejores criterios para una mejor evaluación: Definiciones revisadas de los criterios de evaluación y principios para su utilización. Red de Evaluación del Desarrollo del CAD de la OCDE. www.oecd.org/dac/evaluation

Sen, A. (1980). Equality of what? En S. McMurrin (Ed.), The Tanner Lectures on Human Values (Vol. 1, pp. 195–220). Cambridge University Press.